作者：贾康（财政部财政科学研究所原所长）

来源：贾康学术平台

正文

一、房地产健康发展的长效机制，关键在于基础性制度建设

所谓“房产税”也就是在上海、重庆两地已经有试点的、后来中央文件称为“房地产税”的税种，在我国住房保有环节要从无到有建立税收调节机制，指的就是这样一个税制改革任务。在这个房产税和房地产行业未来格局的题目之下，我先要说一下相关的中央指导精神的背景。各位一定印象深刻，最近的政治局会议上又再次强调，要坚决遏制房价上涨，形成房地产健康发展长效机制。其实这个要求，已经说了多年，关于这样的要求，我觉得至少可以做两点评论。

第一点，中央最高决策层高度重视、并且积极地回应了社会诉求。我们社会的方方面面始终对于房价上涨高度敏感，在最近一段时间看到，在对一线和很多二线城市采取严厉的行政控制措施之后，三四线城市的房价却又明显上涨，决策层显然在回应社会诉求而表明态度。

第二点，一定要领会中央精神中强调的“长效机制”的打造。这个问题实质上就是要改变过去治标不治本的这种矛盾累积的不良状态——当然，这个问题的解决具有非常明显的难度。我们在追求标本兼治而体现“治本为上”的高水平这方面，接着就必须深入讨论怎么样才能打造出来这个长效机制，改变我们大家都感受到的不良状态。我觉得关键的一句话就是必须充分地重视、深刻地认识和把握前两年中央经济工作会议就强调的相关的“基础性制度建设”。我认为长效机制就要来自于这种基础性制度建设的攻坚克难。

二、在土地、住房、投融资制度以及房地产税方面，攻坚克难

什么是基础性制度建设？至少包括4个方面，第一是土地制度。房地产是土地开发形成的不动产，在未来中国20年还会有城镇化高速发展的一个相当长的时期之内，怎么样由土地制度解决合理供地问题，怎么样在基本农田得到保障的情况下顺利地继续扩大我们的建成区，接纳未来还有几亿人要从农村区域转到城市区域定居成为市民这个历史发展过程？在支持这几亿人进入城市成为市民的变化过程中，首先需有地皮，跟着才能够解决他们“住有所居”的问题。

土地制度作为基础性制度的旁边，要说到的第二项，就是地皮之上的住房。对这个住房制度作为基础性制度建设，于未来二十多年乃至更长的时期之内，一定要清楚地认识到不能光讲商品房、市场轨，一定要合理地做好保障轨和市场轨的双轨统筹。其实这个认识早就在反复强调，多少年前国务院总理就说保障房的事情总理管，商品房的事情总经理管。当然，这是非常简明的说法，实际上是要在这里面有一个更复杂得多的统筹协调的机制。我们在保障房这方面主要解决的是“托底”，然后再以商品房来对应市场机制，达到总体来说的“房住不炒”。保障房根本就不能允许炒，要有特殊的管理。商品房总体来说要非常有效地抑制它的炒作，这样形成整个结构合理的住房体系，满足人民美好生活的需要。这实际上是一个供给体系里分层次地“一个都不能少”对应需求方的各种类型住房的全套供给，是这样一个系统工程。

第三个要说到的基础性制度建设，是投融资制度。这个投融资制度要有其特点，体现在土地开发和以不动产形成住房条件的提供这方面，所需的投资是成规模的，并往往有较长的周期，从土地开发到不动产建设项目建成交付使用，还要匹配上“住有所居”所需要的全套的基础设施、公共服务与商业化服务网点的建设和升级换代。这样的一些投融资，一定要有创新机制才能跟得上社会需要。这方面金融形态里的概念，既包括商业金融，还必须包括政策金融，也必须包括这几年在积极推进、现在寻求继续规范发展的政府社会资本合作即PPP机制。以上这三项基础性制度都面临着深化改革的迫切需要。

再有第四项，那就是在座的朋友们也一定都高度关注、很多社会成员说起来会有抵触情绪的房产税或者房地产税这个概念。房地产税到了中央“60条”里，强调的就是在原来已经有试点的基础之上，要有进一步的加快立法，并适时推进改革这样一个改革部署。它的正面效应简单地说，可以通过持有环节的持有成本来引导预期，影响相关的利益形成机制和资源配置状态，对房地产市场它一定会起到压舱促稳的作用，而且可以提高土地的集约利用程度，减少空置率——这些也是利益调节使然。这样它优化了需求的规模和结构，以后的商品房购买者预见到有这样一个调节机制的情况下，会在自己的方案选择方面更能够适应我们所说的“可持续发展”里的多种要求，比如更多考虑中小户型，更多地抑制自己原来想把住房变成一个投资品的趋向，特别是这样一个税种，会遏制肆无忌惮的炒作及其带来的所谓房价泡沫。在泡沫的量化上很困难，但是我们可以认定，那种带有极端化特征的快进快出的所谓炒，就是主要的泡沫来源，这个房产税恰恰就是可以遏制这种肆无忌惮的炒作。它还会匹配我们的直接税制改革和地方税的体制建设，促进和市场经济配套的分税制财政体制在省以下的落实，使地方政府的职能得到优化转变，使社会总体的的税收痛苦程度得到降低，以及在社区和地方辖区从基层开始推进公共事务民主化、法治化的制度建设——这种制度建设会形成一种内生的机制，使之按照民主化、法治化的轨道发展。

关于这个税制改革说了多年，中央权威性要求也非常明确了，应该讲是势在必行，但是困难重重。今年的两会信息，前所未有地带着喊了多年“狼来了”以后这回狼真的要来了的特点。但是两会之后，又好像做了一个更有弹性的处理，人大说是在年内或后续年度启动立法，而原来的那个风声似乎就是年内要启动。这回政治局会议之后，再看看有关部门的口风怎么样，有什么样具体的表述。年内也就剩下这几个月了，后续年度指多长？不好讲，这个事情做起来困难重重可以理解，但我们觉得关键就是在冲破利益固化藩篱的这个取向上，大家真正能依靠一个“走向共和”的机制，通过立法的方式来凝聚基本共识，形成最大公约数。于这个税收法定轨道上面形成社会可接受的制度框架的方案，就要体现在人大最终能审议通过这样一个房地产税法。当然，也还必须把整个与房地产相关的其他税费，做一个系统化的改革。

在保有环节税法通过以后，执行要对地方充分授权，区分不同情况，不要求一刀切。那时候如果真的能执行这种经济手段的调节机制，首先要在北上广深，还有其他跟着北上广深行政手段为主控制房价的区域，让经济手段替代行政手段，来更好地减少副作用地实施调控。

房地产税制里非常关键的内容就是免税的部分应该怎么处理。不能简单照搬美国那种普遍征收模式，必须给出第一单位的扣除。我现在感觉最宽松的设计，可以考虑在立法过程里取得“托底”共识：能不能就是不按照人均多少平米，而是按照单亲家庭第一套房免税，双亲家庭前两套房免税，这样可以避开很多的纠结，首先建立制度框架。相对宽松地使这个框架建立起来以后，咱们再相对从容地考虑怎么动态优化。这样一个我们要建立的直接税制度，所关联的就是建设现代国家必须建设整个现代税制，我们要做的房地产税改革和相关的系统工程，是中国人面对现代化愿景要完成攻坚克难的一项历史性的考验。

三、房地产行业未来格局展望：保障轨占比扩大，商品房价格进一步分化

把这样的一层认识勾画完以后，接着谈一下怎么展望房地产行业的未来格局。我觉得在房地产不断体现国民经济支柱产业的潜力和现实作用的同时，中国房地产市场在前些年已有的分化基础上，它还会跟景气的周期变化共振，而分化的特征时不时地体现出来，但在某些情况之下，一二三四线的趋向变化又是一致的。你看现在实际上它们的趋向就是高度一致，那些有行政手段死压着的地方，看着它的房价没有上涨，但若试着稍微放松一点，市场力量的表现一定会使那个价格冲上去，是跟现在的三四线一模一样的趋向。在这些综合作用之下，我们必须共同面对的，还是要怎么寻求标本兼治而体现治本为上，走上健康状态。

在原理上讲，政府在这方面主要的职责，其实是首先要管好整体规划，把国土开发和整个辖区内的功能区布局、宜居城市建设里的各种类型的房地产开发（包括住房怎么统筹协调配套）都安排好，尽可能形成足够的供给；跟着的应该是管规则，这些规则既覆盖我们的保障轨，也要覆盖市场轨——在保障轨这方面主要是管托底，规则上还要把托底的事情尽可能合理化、可操作化；在市场轨上主要是管公平竞争。再跟着说，在市场轨上要解决好管税收这样一个政府应该起到的作用。我们把政府应该发挥的职能作用放在这里，其实就意味着把前面的管规划、管规则、管托底、管收税这些事情一起考虑好、处理好。政府应发挥的作用，还可以提到剩下的有现在的“管压价”，这其实是权宜之计，前面的这几个职责真正履行好了以后，政府真正应该做的事情，其实并不包括用行政手段去一味打压房价，那个时候基础性制度建设和长效机制，会基本解决市场轨上房价的相关问题。逐步转入经济手段为主来遏制房价，这是一个必须肯定的大方向，即以经济手段替代限贷、限购、限价。

如果做个展望，我觉得我们期待的和非常有可能实现的，是这样一个前景：第一，在我们城镇化高速发展期间，托底的保障轨，要占有更大的供给比重。深圳说要求保障房占整个供给的60%，是不是说得稍微高了一点，可以再讨论，但至少我们可以先借鉴重庆经验的占35%-40%。别的一些现在有压力的城市，是不是首先要做到重庆这样的比1/3再高一点的托底供给？再有特别的一线城市，是不是可以借鉴深圳现在的高目标，也完全可以讨论。这样主打的保障轨上的住房供给，是包括公租房、长租房和共有产权房，不要再搞那些五花八门、非常容易设租寻租的名堂了。保障轨的监管方面，政府必须付出必要的成本，把监管做到位。

保障轨的旁边，第二个可以展望的，就是商品房的价位还会分化，这个以所谓均价表现的总的景气水平，有一定意义，但是意义已经不是特别大。我们如要看均价，可以说未来长期的上扬曲线这个模样不会改变，哪怕房产税能推出，短期内还可能影响这个曲线的模样，但是等消化掉以后，如果没有别的什么特别大的变故，我们这些基础性制度建设哪怕能够建设得很好，也充其量是使这个上扬曲线的斜率得到控制，不那么陡峭了，特别是有望避免以后再出现那种大起大落式的震荡，减少对于社会的副作用，并且也降低房价的敏感性和对社会造成的心理的和实际的压力，然而曲线仍是上扬的。总体来说，必须有这样一个基本判断：我们的城镇化高速发展还有相当大的纵深、十分可观的空间，在这个过程中，中心区域的不动产，包括住房，交易形成的市场均价就是一个上扬曲线。这个基本的模样没有任何力量能够改变。

第三，房地产开发主体应该更多顺应PPP的机制创新，如果有偏好和政府以这种伙伴关系做项目的开发商，会有机会更多地介入棚改、公租房、长租房和共有产权房的供给，他们的基本模式其实照样是“在商言商”，但是企业的生存和发展空间会得到明显的扩展。

最后第四，于公众这边，如果能把上面的问题解决好，公众的刚需、改善性需求，便能够得到更好的供给来满足。其实这正是我们追求的所有这些调控的最后归宿之所在。这也是满足人民美好生活需要我们必须克服不平衡、不充分的供给这一社会主要矛盾，在我们房地产领域里的具体体现。

前面这几点展望，如果能够如愿地表现在城镇化演变过程中，我要再强调一个大前提，就是在我们现在已经面临的内、外部的压力之下，做好中国自己的事情，在供给侧结构性改革中一定要形成房地产有效供给的高水平的解决方案。房地产调控决不能光讲需求侧和市场轨上压房价，一定要抓好满足人民需要的这些供给如何能源源不断的提供，努力以优化供给侧结构形成的总量、质量和效率，来满足老百姓对美好生活的现实需要。